美欧“数字博弈”升级

顾登晨2019-12-12 20:44

12月3日至4日,北约70周年峰会在伦敦召开。峰会前一天,美国贸易代表办公室(USTR)发布了对法国数字服务税(DST)调查的结论,认为该税“歧视美国公司”,美方因此拟对法国24亿美元输美产品加征最高100%的关税,最快明年1月执行。对此,法方表示“不可接受”并承诺将予反制。本届北约峰会恰逢以冯德莱恩为首的新一届欧委会正式亮相,欧盟对法国的反击态度亦予支持。

此轮美法贸易冲突,叠加法国总统马克龙不久前抛出的“北约脑死亡”论,让外界对本届北约峰会的关注点,由传统的防务与安全转向了以数字贸易为核心的美欧经贸关系。实际上,美欧“数字博弈”已是新常态,过去十年,硅谷在欧盟屡屡受罚,而随着特朗普与马克龙政府都将税收作为解决贸易问题的手段,美欧“数字博弈”呈升级态势。

传统税收制度已无法适应数字贸易

数字贸易的基础在于数字经济。根据《二十国集团数字经济发展与合作倡议》界定,数字经济指以数字化的知识和信息作为关键生产要素,以现代信息网络为重要载体,以信息通信技术作为生产驱动的一系列经济活动。早年,各国普遍将“数字贸易”等同于跨境电商;随着搜索、社交、在线娱乐等“超级平台”的兴起,2013年,美国国际贸易委员会(USITC)将“数字贸易”定义为“通过互联网传输产品和服务的国内商务和国际贸易活动”,包括基于互联网的实体货物交付、社交媒体、搜索引擎、数字音乐游戏以及软件等其他数字化产品和服务。

本世纪以来,硅谷几乎垄断了欧洲的电商、搜索、社交等主要数字市场,欧盟本地数字产业严重边缘化,目前全球市值排名前十的互联网企业中,欧盟企业无一上榜。硅谷在欧盟赚得盆满钵满的同时,还利用当前全球税制与数字经济的不相适应性,通过“转移定价”方式,把从英、法、德等互联网大国所赚得的利润,归入爱尔兰、卢森堡等“税收低地”国家避税,让部分欧盟成员国既付出了用户数据成本,又难以分享税收红利。

作为应对,2010年以来,欧盟高举反垄断、隐私保护、平台内容等监管大棒,对硅谷寡头屡开罚单。然而,在使用“公平税收”这一政策工具时,由于数字服务税牵涉面过宽,涉及全球税制改革以及不同国家间利益协调,有关新税种的讨论无论是在经济合作与发展组织(OECD)还是在欧盟框架内,始终难以落地。今年7月,法国决定先行一步,通过了本国版本的数字税法案,向全球营收7.5亿欧元、在法营收2500万欧元以上的科技公司征税,谷歌、脸书、亚马逊、苹果等硅谷寡头首当其冲。

法国数字服务税落地的同时,白宫贸易代表办公室即对该税发起301调查。8月的G7峰会期间,特朗普曾发出对法国红酒、奶酪征税的威胁,一方面想阻止法国的征税行为,另一方面也试图以此抑制其他欧盟国家的跟随冲动。此后,美法同意在OECD框架内以谈判方式协商解决,但谈判未果,OECD至今也未拿出统一的征税方案,这才有了今番美国的关税报复威胁。

法、德等欧洲大国一早便深知,在OECD框架内设计数字服务税是一场旷日持久的征程,其因此更愿意在欧盟范围内先行先试。但即便在欧盟内部,由于部分成员国(税收低地国家)受制于本国利益、美方压力和硅谷的游说,相关草案最终也未获通过。法国正是看到了OECD或欧盟范围内建构统一数字服务税制的遥遥无期,才开启单边征税。

欧盟首次拟定对大型网络科技公司征税草案是在去年3月,彼时恰值特朗普政府援引美国1962年《贸易扩展法》232条款,以“威胁美国国家安全”为由对包括欧盟在内的多国钢铝产品加征关税。此后的去年5月,美商务部再度援引232条款,对欧盟输美汽车及配件发起调查,于今年2月得出“威胁美国国家安全”的结论。此后,白宫虽未援引该调查结论对欧盟输美汽车及配件加征关税,但亦暗示可能另发起301调查,这意味着欧盟汽车产业始终未走出被课以重税的风险期。

由此一来,欧盟钢铝、汽车两大重要产业实际上均面临美国关税的事实制裁或潜在威胁。此情况下,欧盟瞄准“数字产业”这一美方“命门”征税,反制意图明显。事实上,法国之所以敢于单边开征数字服务税,与其主要倚重的农业从一开始就未被包括在美欧贸易谈判中不无关系,而德国起初曾积极推动数字服务税、此后又步入低调,则与美方始终对德国汽车出口虎视眈眈有关。

因此,以法国为首的欧盟多国最终选择各自为战、单边征税,除了解国内财政燃眉之急的考虑外,主要还是因OECD及欧盟框架内税制改革的迟缓。换句话说,数字贸易发展到一定阶段后,当传统的税收制度已经过时,不同主体争夺“数字权益”的矛盾必然白热化,这是全球“数字世界共治”所面临的现实挑战。

数据争夺

与钢铝、汽车等传统贸易有别,数字贸易的标的物无不与数据这一新兴载体密切相关,甚至很多情况下即呈现为数据本身。传统贸易战的武器是附着于标的物之上的关税,而数字贸易战的武器则是标的物数据本身,如何有效地控制与使用数据,远比针对数字贸易征多少税来得重要。

去年,美国与墨西哥、加拿大签署《美墨加协定》(USMCA)以升级1994年的《北美自由贸易协定》(NAFTA)。其中,“数字贸易”单列一章,共计18条,除“定义”和“一般性规定”外,有关税收的规定仅1条——“不得就基于电子传输的数字产品进出口征收包括关税在内的任何费用”但同时“不排除以与协定一致的方式征收内部税”——除此之外的规定均围绕“数据”本身展开,如数据跨境流通、平台免责、防止滥用推送、防止服务器本地化、源代码与算法保护等等。

这意味着,美方也默认他国以国内立法形式对跨国数字贸易征税的可能。如果世界主要经济体在WTO或OECD框架下达成协定,数字服务税将成为常态,并不值得大惊小怪。需要关注的反而在税收之外,即美国为实现对数据的控制与使用,急于引领全球数字贸易制度建设的“立法冲动”。

无论贸易形态,保护主义往往都是贸易战的前奏。早在2014年,美国国际贸易委员会便嗅到了他国数字贸易保护主义味道,提出“数据本地化、市场准入限制、数据隐私和保护要求、知识产权保护、不确定的法律责任规则、审查和海关措施”等存在的七类数字贸易壁垒。2017年,美国贸易代表办公室发布的报告中关注了包括“数据本地化(数据存储本地化及禁止数据跨境流通)、技术壁垒(要求公开加密算法及源代码)、网络服务壁垒(要求平台对用户发布内容承担非知识产权类责任)”在内的三类主要数字贸易壁垒。

在拥有先发优势的美方看来,“数据本地化”始终是最大的数字贸易保护。相对应的,高度自由的数据跨境流通,也就成了美国有关数字贸易的主要诉求。在《美墨加协定》中,最为突出的一点是协议方承诺数据跨境自由流通:“不得禁止或限制数据跨境自由流通”,除非此类限制“对于实现合法的公共政策确有必要”且只能局限于“为达目标之最低限度”。去年以来,美方将《美墨加协定》定为与日韩、欧盟贸易谈判的参考。今年11月,英国媒体披露的一份美英谈判记录显示,双方“视数字服务税为一个高级别/政治化而非技术性的议题”而未予深入讨论,重点探讨了“数据自由流通”、“反对数据本地化”、“算法保护”等问题。

目前,主张数据跨境流通“绝对自由”的主要是美、日等数字强国,印度、印尼、土耳其等后发数字大国以及相对优势不明显的欧盟均主张一定程度的数据本地化。早在2011年,欧盟便与美国订立了《美欧信息通信技术服务贸易原则》,涉及数据跨境自由流通、反对数据本地化、非歧视的互联网接入等要求。但出于现实利益考量,欧盟在实际操作上一直存有私心。美欧2013年启动的《跨大西洋贸易和投资伙伴协定》(TTIP)谈判中,欧盟对数据跨境自由流通也始终有所保留。

《美墨加协定》虽被美方视为“标准”,但加拿大、墨西哥难言是真正的数字大国,在全球数据跨境流通共识依然不足、数据本地化浪潮兴起的当下,其中的数字贸易规则并不具备“全球复制”的可能性。在可预见的未来,随着各方数据争夺的白热化,“数据跨境自由流通”与“数据本地化”将大概率同时存在,即“该流通的流通”(各国依据“安全标准”排除例外情况)、“该本地化的本地化”(各国根据“发展需要”确定本地化的范畴)。

今年以来,在以云服务为核心的数据争夺中,法、德明确表态要建欧洲云,“让数据留在欧盟”,捍卫欧洲“数据主权”,而美方一向以本地服务商“专业知识匮乏”为由拒绝本地化,认为本地化只会“抬升成本、限制竞争、威胁数据安全和用户隐私”,要求谷歌、微软、亚马逊等提供云服务的美国公司“不被歧视”。未来,美欧数字贸易战在云服务领域激化的可能性极大。

用户隐私与平台责任

过去20年,以“平台模式”为核心的硅谷经济在迅速扩张的过程中,衍生出两大软肋:一是用户隐私,二是平台责任。这看上去是“软议题”,实际上是真金白银。

一直以来,欧盟视公民隐私为某种“欧洲生活方式”,将其置于比发展数字贸易更为优先的地位。2013年,“斯诺登事件”爆发,美欧传统的数据跨境流通机制《安全港协议》受到挑战;2015年,针对奥地利学生斯科瑞姆斯声称脸书公司在将其个人数据转移至美国本部时“未尽到充分保护义务”的起诉,欧盟法院判决《安全港协议》无效,美欧“数据互信”一度降至冰点。

此后,美欧虽新设了《隐私盾协议》来保证相互间数据交换,但随着去年欧盟《通用数据保护条例》(GDPR)生效,与欧盟从事数字贸易的主体,无论在欧盟内外处理欧盟公民的个人数据,都必须遵守GDPR,这对硅谷在欧洲的数据搜集构成了极大掣肘。美国对此心知肚明,在前述美英谈判记录中,美方敦促英方在脱欧后逐步淡化GDPR所确立的严苛隐私规则,确保美国公司可自由访问如英国健保库等高价值数据。

从美欧数字贸易博弈的角度看,如果说美国为反对“数据本地化”成功建构出“数据跨境自由流通”这一“政治正确”,那么欧盟则占领了公民隐私保护这一战略高地,并借此实现了一定程度上的“数据本地化”。在美国国内,多州通过了隐私保护法案,联邦层面隐私立法的呼声也越来越高。此背景下,美对外数字贸易谈判中已放弃将“过度隐私保护”描述为数字贸易壁垒。

美国还在试图扼守的,则是“平台责任保护”这一侧翼,即防止要求平台对用户发布内容承担非知识产权类责任这一“网络服务壁垒”出现。早在上世纪90年代,美国《通讯规范法案》(Communica-tionDecencyAct)第230条款就规定了在线中间商(即平台)免于对用户发布内容负责,随后的《数字千年版权法》(Digital Millennium Copyright Act)中的“合理例外”条款则确保用户在平台上可自由分享文字、视频而免于因涉嫌诽谤或侵权被起诉。这两部法律给予了平台“两端”以充分的宽容和豁免,促成了“平台生态”的形成,平台由此成为收割数据的“永动机”。

但近年来,要求脸书、推特等公司加强平台监管的呼声不断,绝对的“平台责任保护”事实上已不存在。在美国国内,共和党认为平台只有自证“没有政治偏见”才能继续享有豁免权利,民主党则认为如果平台不及时处置仇恨言论和极端保守主义,就不能享受豁免。在欧盟,脸书多次因移除仇恨言论不及时而遭罚,欧委会也流露出将针对平台内容进行欧盟层面立法的考虑。

在隐私保护已“覆水难收”的情况下,如果平台责任被反复强调,“打破一切边界”吸引用户将变得艰难,网络效应随之降低,主打社交和内容的平台类企业将面临收缩风险。

目前看,《美墨加协定》依然明确数字平台“对用户发布内容不担责”,这实际上是将230条款适用于海外,为硅谷“平台模式”保驾护航。然而,随着美国步入大选年,白宫与国会的撕扯日益激烈,在民主、共和两党对于平台免责的前提“各有理解”的背景下,未来230条款可能面临修正,且该条款在美欧贸易中能否站住脚跟也存在极大的不确定性,这对于当下流行的平台数字贸易带去的冲击,恐怕并不低于隐私保护压力。

前景

围绕数字贸易的讨论,至少涵盖了消费者保护、行业发展与国家竞争这三个基础视角。

个人层面,个人与数字贸易的关系,已由早年的“蜜月共生”走向了“排异共存”,个人在享受数字贸易红利的同时,类似隐私泄露、无效社交、仇恨言论、新型数字鸿沟等现实困扰,已让个人对数字化的世界心生疑虑。

行业层面,随着数字贸易的内涵与外延不断丰富,议题之间互相交叉渗透,往往“牵一发而动全身”,传统“万精油”式的单一贸易规很难再起作用。例如GDPR虽缓解了消费者隐私困扰,但也带来了欧盟自身发展“数据不足”的难题,且其高标准的合规要求妨碍了小企业的发展,反让有足够能力应对合规的谷歌等传统巨头在数字广告市场的占比进一步上升。

国家竞争层面,数字贸易一度被誉为高效率、去中心、扁平化的经典贸易模式,被认为有助实现人类平等甚至消除世界贫困。然而,由于国家间信息通信技术发展的不平衡,全球数据资源越发向发达地区倾斜,数字贸易反而呈现出比传统贸易更集中、更不平等甚至赢者通吃的趋势。其中居垄断地位的是传统发达国家以及包括谷歌、脸书、亚马逊在内的几大硅谷科技寡头,如亚马逊几乎垄断了美欧电商市场,谷歌和脸书则控制了全球七成以上的数字广告市场。

凡此种种,都对全球数字贸易治理都提出了极大的挑战。但世界贸易组织有关数字贸易的规则设定仍集中于电子商务这一狭窄领域,多年未有根本修正,已不适应于时代,这在客观上成就了硅谷的野蛮生长,也为数字贸易纠纷埋下了伏笔,全球数字贸易实际上已经滑向了先污染后治理的老路。

当下,围绕数字贸易中“数据”这一核心要件的主权归属、跨境流通、域外管辖、合法性与责任的讨论还只是美日欧等发达经济体的“专属课题”。美法数字贸易纠纷所呈现的,与其说是“税收之争”,不如说是多边机制停摆情况下,各方在尝试建构统一数字贸易规则征程中一次无以规避的冲突。无论是法方主张内部征税还是美方威胁以外部关税,都是试图以“老办法”解决“新问题”,其偏离了主线,舍本求末,无益于全球数字共治。

此次北约峰会前夜,与美法数字贸易纠纷几乎同时发生的,还有美国总统特朗普宣布重新对阿根廷、巴西输美钢铝加征关税。于未来回望当下的美欧数字贸易纠纷,或许就如同立足当下回看上世纪80年代初美国与欧共体围绕钢铁制品的倾销与反倾销之战。如果历经四十年治理,钢铝这一基础生产资料都无法走出贸易战的阴影,那么,更为复杂、多面的数字贸易历经下一个四十年洗刷后,贸易环境能否变得更好,则相当令人怀疑。

北约峰会前夕,针对马克龙“北约脑死亡”的论断,德国总理默克尔无不失望地说,“我理解你对于打破当下这一切的渴望,但是我已厌倦一次次地捡起地上的碎片,厌倦把你打碎的杯子粘起来只为和你坐下来喝一杯茶”。

默克尔可谓情真意切。只是在当下世界,无论在防务、移民、气候还是经贸领域,“打碎”似乎已经成为一项越发普遍的选择,而陷入“脑死

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